資料：改革三十年回首1

　　從1978年中共十一屆三中全會提出至今，中國政治體制改革已經有了30年。30年來，中國政治體制改革起伏跌宕，精彩紛呈，充滿戲劇性。其中有成就，有經驗，也有失誤和教訓。比較中國經濟體制和政治體制這兩大改革的鴻篇巨制，經濟體制改革成就卓著，耀眼奪目；而政治體制改革則步履蹣跚，充滿曲折，至今似乎仍然不得要領。特別是上一世紀九十年代以后，政治體制改革愈益冷靜，差不多已經從人們的話語甚至思考中消失了。不過，畢竟中國的經濟改革已經進行到相當的深度，政治體制改革的相對落后對整個改革造成了拖累這一點已經非常明顯，政治體制改革不僅亟待著手進行并且還需加緊進行的必要性和緊迫性越來越凸現出來。政治體制改革成了中國改革與發展的關鍵。

　　社會系統是由一套完整的制度體系構成的。不同的社會系統根本區別就在于其制度體系的性質與功能不同。從廣義上講，每一個特定的制度體系（社會形態）中的各項具體制度，相互間應該是協調的，作用應該是相互促成和互補的，互動應該是良性的。制度間的協調性和良性互動出自于制度的對稱性。在制度對稱的狀態下，社會處于“全制度要素”治理狀態，各項具體制度相得益彰、相輔相成，效用放大，此即所謂的“良治”狀態。反之，在制度不對稱的狀態下，各種制度互相耗損，效用彼此抵消，社會治理就會出現混亂。社會是統一有機體，各個制度領域之間密切相關，如果這種相關是對稱的，社會發展就是良性的。社會各個制度領域又具有相對獨立性，所以可能出現不對稱現象。如果不對稱出現，則發展就是不良的。不同的制度從對稱到不對稱再到對稱，是人類社會發展的規律之一。迄今為止，經濟制度與政治制度是人類社會的兩大基本制度，這兩大基本制度客觀上必須是要有對稱性的。這種對稱性——人們一般稱為“適應性”——是不以人的意志為轉移的。馬克思主義顯然也注意到了制度對稱問題。馬克思認為，經濟是基礎，政治是上層建筑，經濟基礎決定上層建筑。社會的物質生產力發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系（這只是生產關系的法律用語）發生矛盾。于是這些關系便由生產力的發展形式變成生產力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革。這里，馬克思實際上就是講的制度的對稱性。

　　目前中國的經濟基礎已經從計劃經濟轉變為社會主義市場經濟，其上層建筑必然、也必須發生相應的變化，否則，舊的上層建筑就會對新的經濟基礎起阻礙乃至消蝕作用。就目前看，由于政治體制改革嚴重滯后，中國經濟與政治這兩大基本制度已經出現了嚴重的不對稱。如果這種情況長時間得不到改變，在制度對稱規律的作用下，必將出現經濟制度的逆向調節，以適應政治制度對經濟制度的要求。鄧老正是在這個意義上警告說，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制改革。政治體制不改革是不可能實現社會的整體進步的。

　　政治體制改革已為歷史發展的進程客觀地提出，這不以任何人的意志為轉移，中國經濟－社會的發展對此順之則昌，不順則必不昌。隨著中共十七大的召開，春江又到水暖時，政治體制改革又將會有所動作。在紀念改革開放30周年的今天，為將政治體制改革進一步健康積極地向前推進，對政治體制改革進程進行一番回顧、總結與思考，很有必要。

一、中國政治體制改革的歷程　　中國政治體制改革30年的歷程，大致可以分為四個階段：

　　第一階段，政治體制改革的探索啟動期，時間大致是從1978年中共十一屆三中全會到1985年。

　　這一階段的起點是中共十一屆三中全會。

　　1978年12月，鄧老為即將召開的中共十一屆三中全會作了《解放思想，實事求是，團結一致向前看的重要講話，一般認為，這個講話應該被看作是三中全會的主題報告。鄧老在講話中指出，過去黨內確實存在權力過分集中的官僚主義，許多重大問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事。現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當做“法”，不贊成領導人說的話就叫做“違法”，領導人的話改變了，“法”也就跟著改變。所以，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[1]這個講話雖然沒有將政治體制改革作為一項獨立的任務提出來，也沒有使用“政治體制改革”這個概念，但講話的內容已經觸及了政治體制改革的問題，實際上拉開了中國政治體制改革的序幕。

　　在十一屆三中全會上，隨著以鄧老為核心的第二代中央領導集體的開始形成，中國共產黨摒棄了“以階級斗爭為綱”的政治路線，重新恢復了中共八大關于我國社會主義社會主要矛盾的判斷，作出了將黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來的重大決策。這標志著中國共產黨政治價值觀念的重大轉變，體現了這個黨正在從傳統意義上的“革命”政黨轉變為現代意義的“執政”政黨，預示著這個黨的執政方式將要發生深刻的變化，為中國政治體制改革奠定了堅實的思想基礎。

　　1979年，鄧老在規劃我國改革的總體戰略目標時指出，“我們的國家已經進入社會主義現代化建設的新時期。我們要在大幅度提高社會生產力的同時，改革和完善社會主義的經濟制度和政治制度，發展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制…建設高度的社會主義文明”。[2]這里，一針見血地指出社會主義的政治制度也不完善，提出了改革和完善社會主義政治制度的任務。

　　這一階段政治體制改革方面最重要的事件是鄧老1980年8月18日在中央政治局擴大會上所作的題為《黨和國家領導制度的改革的講話。在這篇講話中，鄧老對黨和國家領導制度（即政治體制）的改革作了系統而精辟的論述。

　　這篇講話的主要思想和觀點是：

　　1我國政治體制存在嚴重弊端。鄧老在講話中指出，黨和國家現在的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。從黨和國家的領導制度干部制度方面來說，“主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”

　　2政治體制的嚴重弊端是黨和國家工作出現錯誤的根本原因。講話認為，我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想作風有關，但是“組織制度、工作制度方面的問題更重要”。“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛主席同志說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘特殊時期’的十年浩劫。”所以，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”

　　3政治體制改革很有必要，也很緊迫。講話指出，我國社會主義政治體制問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。“如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現。”[5]只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底地改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業才有無限的希望。

　　4對政治體制改革主要內容的認定。在政治體制改革方面，鄧老認為主要是要解決如下問題：一是改變權力過分集中的現象；二是解決黨政不分，以黨代政的問題；三是健全民主集中制，實行集體領導和個人分工負責相結合的制度；四是解決好新老領導干部交接班的問題。此外，鄧老還強調，在改革黨和國家領導體制方面，要特別注意“肅清封建主義殘余影響”，因為“上面講到的種種弊端，多少都帶有封建主義色彩。”

　　鄧老的《關于黨和國家領導制度的改革的講話，為政治體制改革指明了方向和目標，規定了原則，奠定了理論基礎。

　　這一階段，在政治體制改革的實踐方面進行的主要工作有：1981年的全國縣級直接選舉；1982年的國家政府機構大規模的精簡；1982年為廢除領導職務終身制而設立顧問委員會；1982年頒布新《憲法；1983－1984年對農村基層政權進行改革，政社分開，取消人民公社制度等。

　　第二階段，政治體制改革的全面展開時期，時間大約是從1986年到1989年上半年，這是中國政治體制改革的高潮時期。

　　這一時期，中國的經濟發展取得了較快的速度。1984年中共中央作出《關于經濟體制改革的決定后，經濟體制改革全面展開，日益深化，國家政治體制已明顯地與整個改革的進程不相適應，形成對改革的阻礙。國際方面，蘇聯、東歐開始進行政治體制改革，且一開始就動作很大，來勢很猛。在這種國際國內形勢的促動下，中國共產黨的領導人認識到了政治體制改革的緊迫性，政治體制改革的步伐也明顯加快，中國的政治體制改革進入了高潮。

　　1986年這一年在中國政治體制改革的進程中是非常重要的一年，這一年，中共中央成立了政治體制改革研討小組，同時設立了工作機構——中央政治體制改革辦公室，中國政治體制改革正式提上了黨和國家的工作日程。1986年，鄧老對政治體制改革作出了一系列重要論述，其中反復強調了政治體制改革的必要性和緊迫性。鄧老指出：“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通。”[7]他還講：“現在看，不搞政治體制改革不能適應形勢。改革，應該包括政治體制改革，而且應該把它作為改革向前推進的一個標志。”[8]“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到進行政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”[9]“我們越來越感到進行政治體制改革的必要性和緊迫性。”[10]

　　1987年10月召開的中共十三大全面、系統地闡明了我國政治體制改革的總體設想。中共十三大勾畫了改革藍圖，提出要建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制，并對政治體制改革的緊迫性、目的、對象、原則、長遠目標與近期目標等內容作了全面闡述。

　　中共十三大在政治體制改革方面的主要思想是：

　　1政治體制改革的目的。

　　2政治體制改革的目標。

　　大會規定，進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的社會主義民主政治。改革的長遠目標，是建立高度民主、法律完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。改革的近期目標是促進經濟體制改革和對內對外開放，建立有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。

　　3政治體制改革的原則。

　　大會指出，我國的政治體制改革，是上層建筑的一次深刻變革。這種變革既無經驗，又無現成的模式可循，只能遵循黨的實事求是，一切從實際出發的原則。從我國的國情出發，充分考慮我國仍處于社會主義初級階段的經濟、政治、文化等方面的特點，科學地設計改革的內容、方法和步驟。

　　4政治體制改革的方向。

　　大會強調，我國的政治體制改革不是改變社會主義的根本制度，必須堅持社會主義方向，通過消除具體制度上存在的弊端，使社會主義制度更加完善。政治體制改革不是削弱和取消黨的領導，而是更好地改善和加強黨的領導。在中國這樣經濟文化比較落后、人口眾多的國度里，只有堅持中國共產黨的領導和社會主義方向，才能保證社會主義安定團結和穩定發展。

　　中共十三大將政治體制改革的目標分為“長遠目標”和“近期目標”，這表明，中共領導人已經充分估計到了中國政治體制改革的長期性和艱巨性。在中共十三大關于政治體制改革的思想指導下，中國的政治體制改革邁入了一個新時期。

　　這一階段，在政治體制改革的實踐方面進行的主要工作有：1987年全國人大通過了《村民委員會組織法（試行），邁出了基層民主實踐的一大步；1988年，“以轉變政府管理職能為關鍵”的政府機構改革啟動，并開始起草《國家公務員條例，同時開始進行黨政分開的嘗試；1989年，全國人大通過《中華人民共和國行政訴訟法，使依法行政的法治意識開始形成。在這一時期，我國在加強人大立法權與監督權、改進選舉制度、建立社會協商與對話機制等多方面都有所建樹。

　　這一時期，在中共中央的帶領下，全國掀起了探索政治體制改革的熱潮，政治體制改革成為當時學術界、宣傳理論界探討、研究、宣傳的最熱點問題。有關政治體制改革的理論文章、研究報告、宣傳輔導材料如隆冬的雪花一般，鋪天蓋地飛來，全國人民對政治體制改革表現出的熱情是人們始料未及的。

　　第三階段，中國政治體制改革的調整期，時間大約是從1989下半年到1996年。

　　一九八八年﹐由于多年積累的因素，國內物價開始出現大面積、高速度、大幅度上漲。后來人們在對這一時期進行總結的時候認為，當時的領導層對這一情況的嚴重性顯然估計不足，因為就在這同時，政府還準備加快物價改革步伐﹐并開始公開宣傳物價改革，宣傳放開物價。這些引起了人們的恐慌，從這一年的下半年開始，國內發生了擠兌和搶購風潮，并且愈演愈烈。擠兌和搶購，造成了儲蓄的大幅度下降、物價更快地上漲，人民幣大幅貶值，政府不得不多發票子。一場嚴重的通貨膨脹由此而引發。通貨膨脹對人民生活帶來損害，造成人心不穩、社會不穩和政治不穩，再加上不斷有“官倒”等腐敗現象曝光，人民的不滿變為激憤。在諸如此類的諸多原因的促成下，1989年春夏之交，中國國內發生了一場嚴重的政治風波，中國社會陷入建國以來僅次于“特殊時期”時期的混亂狀態。

　　更令人不可思議的是1989年的國際局勢。這一年，蘇聯和東歐各社會主義國家發生了嚴重的社會政治動蕩，在后來的兩、三年時間中，這些國家執政多年的共產黨一個接著一個、爭先恐后地下臺，實行了多年的以共產黨一黨執政和計劃經濟為標志的社會主義制度也相繼崩潰，有些國家甚至還出現了國家解體！更令人困惑的是，在不同的國家發生的這一切，居然時間上如此一致、行動上如此整齊、結果上如此相似！在如此短的時間中，世界兩霸中的一霸、曾經是那樣威風八面、不可一世、令人望而生畏的偉大的蘇聯國家，一眨眼就四分五裂、灰飛煙滅了；剛剛還如此氣勢雄壯、隊伍整齊、所向披靡的社會主義陣營，轉瞬間即土崩瓦解、蹤影全無。人們一覺醒來后驚奇地發現，社會主義的世界大廈已經變成了一堆破碎的瓦礫。冷戰的歷史在這悲壯的喧囂中結束了，一個全新的時代幾乎是在所有人都毫無思想準備的情況下，說來到就來到了！世事真是難測啊！國際形勢所發生的如此劇烈的變化，是誰也沒有料到的。已經發生的情況使許多人毫不懷疑事件的多米諾效應，很多人都產生了這樣的認識：在蘇聯東歐發生的事情很快也會在中國發生！因為中共與蘇共、中國與蘇聯如出一轍，蘇共與蘇聯尚且如此下場，一直步其后塵的中共與中國自然難逃此劫。后來的事實證明這種僅僅基于表面現象而完全沒有接觸到事情的實質的看法完全錯了，其實歐洲發生的事情歐洲以外并沒有發生。當然此是后話，在當時，不言而喻，蘇聯東歐發生的劇變確實使中國共產黨受到極大震動。中國共產黨面臨嚴峻的考驗。

　　面對這樣的局勢，執政的中國共產黨作出了快速而又果斷的反應：首先是把“穩定壓倒一切”確立為一切工作的首要目標，并在維護國內穩定方面采取了一系列強硬而又有效的措施；其次是對經濟領域進行治理、整頓，以消除經濟方面的混亂現象；第三，對中國政治體制改革進行重新考慮和部署，對政治體制改革的進程和方式也進行了相應的調整。中共領導人多次強調：政治體制改革要有利于加強而不是削弱黨的領導；政治體制改革是為了保證社會的安定團結，健全和完善社會主義民主和法制，調動廣大人民群眾的社會主義積極性。

　　這一時期可以算作政治體制改革的事件和具體工作主要有：1990年，中央發表了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見，強調發揮民主黨派的作用；1992年召開的中共十四大，強調了政治體制改革的原則，并決定不再設中央顧問委員會；1993年召開的八屆人大，批準了國務院新的機構改革方案，開始了第三次大的機構改革；1993年4月，國務院通過了《國家公務員暫行條例；1994年9月中共十四屆四中全會作出《中共中央關于加強黨的建設的幾個重大問題的決定；1994年12月中共中央舉辦第一次社會主義法制建設講座；1995年5月頒布施行了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例；1996年，中共中央發出《關于在公民中開展法制宣傳教育的第三個五年計劃的通知等。

　　第四階段：中國政治體制改革的復蘇和在既注重實效又考慮現實可行性的指導思想下繼續深化的時期，時間是1997年至今。

　　1992年鄧老南巡講話以來，中國經濟體制改革和經濟建設方面又掀起了一次新的高潮。經濟的發展和社會主義市場經濟的逐步建立帶來國家與社會的關系、上層建筑與經濟基礎的關系方面深刻的變化，人們的政治理念和政治價值觀逐步褪去了傳統政治意識形態的色彩，也在隨著時代發生改變，這一切都不斷地對政治體制提出新的要求，政治體制改革方面的沉悶局面亟待打破，中國政治體制改革急需有新的突破。在時代潮流的壓力和社會生產力發展的客觀要求下，政治體制改革重新成為執政的中國共產黨的重要議題。1997年鄧老逝世，中國的改革是否還要進行并怎樣進行，中共第三代領導必須對此問題作出回答。1997年5月29日，時任中共中央總書記的江總書記在中共中央黨校發表講話，代表第三代領導對改革作出了公開的表態。江總書記指出，必須把經濟體制改革堅持深入下去，與此相適應，政治體制和其它方面的體制改革也要堅持深入下去。同年9月，在中共十五大報告中，江總書記提出要進一步擴大社會主義民主，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，并將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為跨世紀綱領提了出來。十五大報告還提出，要加快立法速度，提高立法質量，力爭到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系，并強調要維護憲法和法律的尊嚴，尊重和保護人權，推進司法改革，實行公開辦事制度等。1997年10月和1998年10月，中國政府先后簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約與《公民權利和政治權利國際公約。1998年3月，政府機構改革再次啟動。與前幾次不同，這次機構改革提出要從根本上解決政企不分的問題。1998年10月中共十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定，強調要發展農村基層民主，實行村民自治，搞好村級的直接選舉。1998年11月九屆全國人大第五次會議上通過了《中華人民共和國村民委員會組織法，這是加強農村基層民主建設、實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的一部重要法律，也是政治體制改革的一項重大舉措。這里，政治體制改革的著重點從民主轉向了法制，具體的改革工作所涉及的層面也回避開了上層以及中層而專指向基層。這其中的匠心與苦衷不言自明。

　　2002年召開的中共十六大提出了一個新概念——“政治文明”，政治體制改革被包括進了“建設社會主義政治文明”之中。這之后，再提“政治體制改革”就顯得有些落伍了，“政治體制改革”的議論雖然還若隱若現，但由于它已經不再時髦，也給人帶來不了多少實惠，人們其實對它已不再有什麼興趣了。

　　令人欣慰的是2007年召開的中共十七大又明確地提出了政治體制改革問題，再一次系統論述了中國政治體制改革的意義、目標，并對其進行了具體的部署。十七大差不多是把改革開放以來中共關于政治體制改革的所有思想作了一個匯總，這顯然與新一代領導人的政治風格是一致的。十七大報告強調，政治體制改革“必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”，政治體制改革要以“更好保障人民權益和社會公平正義”為目標。十七大明確提出“人民民主是社會主義的生命”，強調，深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。十七大提出了進一步深化政治體制改革六個方面的任務：（一）擴大人民民主，保證人民當家作主；（二）發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利；（三）全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家；（四）壯大愛國統一戰線，團結一切可以團結的力量；（五）加快行政管理體制改革，建設服務型政府；（六）完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。這六個方面還是宏觀層面的規劃，每一方面都將會具體化為一系列方針與措施，這些方針與措施雖然還沒有出臺，不過人們還是有了一些理由來產生這樣的期盼：中國的政治體制改革將會出現一個全新的局面，并會有一些實質性的進展。